一边是双碳目标下，新能源项目的密集开发与快速上马，另一边则是粮食安全与土地红线的不可逾越，对于中东部省份，尤其是农业与新能源发展兼顾的省份来说，这是一个不小的挑战。
从光伏們调研的情况来看，目前包括山东、河北、陕西、山西、广东、安徽等多个中东部省份面临着光伏复合项目用地收紧的问题。纵览我国光伏电站发展历史以及土地政策的管理，各种利弊与矛盾依然存在。这一问题也已得到了相关主管部门的关注，国家能源局相关领导曾在公开场合表示，“十四五”期间要持续加强政策供给，力争进一步改进影响光伏等新能源发展的用地、电网接入等关键性要害性的堵点难点问题。
但面对当前的问题，中东部省份的光伏项目用地，仍然面临着诸多的不确定性与待解难题。
光伏复合项目用地“开口”
我国光伏电站开发重心转移与光伏用地政策是相伴相生的。在2017年之前，国家相关部门对于光伏用地大多参考2015年下发的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规[2015]5号)(以下简称“5号文”)。
该文件对于光伏用地政策的表述为，“使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案;对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。”
按照这一文件，占用农用地的光伏电站，所有用地均按建设用地管理，即要求办理农用地转建设用地手续。对于光伏电站用地来说，这一规则严苛且实操难度大。众所周知，农用地转建设用地的审批流程漫长且难度较大，另一方面，对于中东部地区来说，未利用地量少且大部分建设条件较差，多为坡度较大的山地或者沟壑扽地形，也会进一步提高电站的建设成本，影响发电量。
直到2017年，国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局联合下发《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》(国土资规[2017]8号)(以下简称“8号文”)。8号文最大的变化在于明确了光伏扶贫项目、光伏复合项目的特殊用地政策。
8号文规定，利用农用地布设的光伏方阵可不改变原用地性，对于使用永久基本农田以外的农用地开展光伏复合项目的，省级能源、国土资源主管部门商同级有关部门，在保障农用地可持续利用的前提下，研究提出本地区光伏复合项目建设要求(含光伏方阵架设高度)、认定标准，并明确监管措施，避免对农业生产造成影响。
趁着这一政策的“东风”，在西北地区限电愈发紧张的情况下，我国光伏电站的开发建设重点开始转移至中东部省份，中东部省份大多为农业大省，平坦连片的大规模未利用地较少，而与农业相结合的复合项目模式便横空出世。
实际上，8号文的出台相当于打开了光伏电站使用一般农用地的“口子”。但由于8号文并未给出具体的操作细则，在这一文件之后，各省又陆续出台了针对光伏复合项目建设要求、认定标准等具体操作事项的相关用地政策。
8号文的出台被行业称为“光伏扶贫、光伏复合项目的重大利好”，也是从8号开始，光伏复合项目如雨后春笋般的启动申报，油牡丹、蘑菇、中草药甚至水稻等农作物都是光伏+跨界探索的目标对象。但由于电力投资与农业经营跨度之大，导致大部分复合电站中，农业项目仅仅成为光伏电站的附属，而未实现真正的农作物增产与市场化运作。
此前，在光伏們调研中，过去几年，光伏复合项目中的农业或者渔业部分，一部分是通过电力投资商与农业公司合作，将复合部分的经营完全交由合作方;另一部分则有部分电力投资商跨界经营农业板块业务，但这部分复合项目的产出也大多供给了集团内部食堂餐厅等，真正实现农业部分市场化经营的尚在少数。
除此之外，还有相当一部分的光伏复合项目，仅仅是打着复合项目的名义进行备案申报，建成之后复合项目部分随即荒废，即并未在运营阶段实现光伏复合部分的作用与价值。这也是直接导致部分省份在后期严查光伏复合项目用地的“导火索”。
政策收紧
进入“十四五”之后，光伏复合项目的趋势尤为明显，在多个省份的“十四五”规划中都明确鼓励采用光伏+的方式建设电站，但随着新能源发展速度的加快，光伏复合项目用地收紧的问题开始凸显。
2021年11月2日，山东省自然资源厅下发《关于对光伏项目用地进行核查的通知》，核查光伏项目土地使用是否符合鲁国土资规〔2018〕4号文件规定要求，是否履行项目建设方案和土地复合利用方案备案程序，永久性建设设施是否取得合法建设用地审批手续，布设在农用地上的光伏设施是否存在硬化地面、破坏耕作层、抛荒、撂荒、影响农业生产等情况，并且要求即日起停止光伏项目用地占用耕地的备案工作。
